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針對工程咨詢行業(yè)長期存在的分散業(yè)務(wù)經(jīng)營與管理態(tài)勢，國務(wù)院2017年2月印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，首次提出“培育全過程工程咨詢”，并積極開展全過程工程咨詢試點(diǎn)，以此為抓手著力整合項(xiàng)目建設(shè)各階段、環(huán)節(jié)內(nèi)容的工程咨詢服務(wù)。

1 自2017年開始，國家不斷在政策上發(fā)力，出臺相關(guān)指導(dǎo)意見大力推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)的市場應(yīng)用與發(fā)展：

2 2017年5月2日，住建部發(fā)布《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點(diǎn)工作的通知》，決定在8省（市）以及40家企業(yè)開展全過程工程咨詢試點(diǎn)。

3 2018年11月8日，國家發(fā)改委與住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，對全過程工程咨詢的內(nèi)涵和外延進(jìn)行了修訂。

4 2019年3月22日，國家發(fā)改委與住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確培育全過程工程咨詢的兩個著力點(diǎn)——投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢。

5 2020年4月10日，中國建筑業(yè)協(xié)會發(fā)布《關(guān)于征求對〈中華人民共和國建筑法〉修訂意見的函》，內(nèi)容中提及擬增加“全過程咨詢”相關(guān)規(guī)定。

6 2020年4月27日，住建部發(fā)布關(guān)于征求《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》意見的函，進(jìn)一步規(guī)范全過程工程咨詢技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

從整體上來看，全過程工程咨詢產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)穩(wěn)步向上發(fā)展態(tài)勢。但令人關(guān)注的是，在全過程工程咨詢穩(wěn)步快速發(fā)展的同時，同樣提供工程咨詢服務(wù)的建設(shè)監(jiān)理卻面臨重大行業(yè)變革——各地相繼發(fā)出“取消強(qiáng)制監(jiān)理”措施。這不僅令監(jiān)理行業(yè)蒙上一層霧霾，業(yè)內(nèi)對處于同樣市場環(huán)境，面臨同樣發(fā)展問題的全過程工程咨詢，也多了幾分發(fā)展顧慮。全過程工程咨詢能否克服建設(shè)監(jiān)理發(fā)展問題？能否實(shí)現(xiàn)真正獨(dú)立開展服務(wù)工作？是否會重蹈監(jiān)理覆轍？

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全過程工程咨詢

需要克服自身的發(fā)展問題

全過程工程咨詢，是指由一家綜合性工程咨詢企業(yè)，負(fù)責(zé)對建設(shè)項(xiàng)目前期研究和決策以及項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行的全生命周期，提供包含設(shè)計(jì)和規(guī)劃在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)。依據(jù)《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，企業(yè)可采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢。

從全過程工程咨詢的概念內(nèi)涵來看，其服務(wù)模式特點(diǎn)是對原本分散的碎片化咨詢服務(wù)進(jìn)行有效整合，通過科學(xué)統(tǒng)籌管理，為項(xiàng)目管理提供可覆蓋工程全生命周期的全過程咨詢服務(wù)；其優(yōu)勢是能夠合理調(diào)配各類咨詢資源，促進(jìn)工程咨詢行業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，有效提高建設(shè)工程質(zhì)量、安全、投資、進(jìn)度的控制管理效果，更加適應(yīng)建設(shè)工程項(xiàng)目管理一體化的發(fā)展趨勢。

但從市場實(shí)踐應(yīng)用角度來看，想要有效發(fā)揮全過程工程咨詢的模式作用，需要完成多重要前提：

業(yè)主方咨詢需求與市場認(rèn)可

我國全過程工程咨詢的起步發(fā)展時間較晚。

一方面，長期以來業(yè)主方已習(xí)慣將勘察、招標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、造價等咨詢業(yè)務(wù)分別委托不同咨詢機(jī)構(gòu)，也有著較為成熟的管理模式經(jīng)驗(yàn)；更重要的是，在傳統(tǒng)咨詢管理模式下，業(yè)主方能夠保證自身對于項(xiàng)目管理的有效控制。

但對于全過程工程咨詢，三年試點(diǎn)實(shí)踐并不足以完全消除業(yè)主方對其咨詢服務(wù)模式的陌生感，尤其全過程工程咨詢管理方的入場，一定程度上削弱著業(yè)主方對于項(xiàng)目管理的掌控力度，這令全過程工程咨詢難以通過市場化的推廣方式快速應(yīng)用普及。

另一方面，雖然國家在多份重要文件中提出，政府投資工程帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務(wù)、鼓勵在民用建筑項(xiàng)目中提供全過程工程咨詢服務(wù)。但對于各類大型國有企業(yè)單位，其本身即有著較為專業(yè)的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，且人員素質(zhì)能力都相對較高，對于發(fā)展尚不成熟的全過程工程咨詢服務(wù)需求并不強(qiáng)烈。

承包商主體接受與配合

相較于建設(shè)單位、施工單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位等建筑市場活動主體，全過程工程咨詢方屬于全新的市場角色，其咨詢管理職能發(fā)揮打破了原有的項(xiàng)目管理格局，對傳統(tǒng)項(xiàng)目管理造成著一定沖擊。

目前我國招投標(biāo)市場普遍實(shí)行低價中標(biāo)原則，各類承包商往往以低于成本價的投標(biāo)報(bào)價取得承包業(yè)務(wù)，而后通過工程索賠或其它方式手段平衡收益。全過程工程咨詢管理方受業(yè)主委托對項(xiàng)目質(zhì)量、安全、投資、進(jìn)度進(jìn)行全過程的合理化管控，其咨詢與優(yōu)化意見勢必將對勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購等活動方“隱性利潤”造成影響，因此必然受到這些管理對象的對抗與不配合。

政策推廣力度仍待加強(qiáng)

從國家對于全過程工程咨詢的政策推動態(tài)勢來看，雖然從2017年開始“全過程咨詢”頻繁出現(xiàn)于各大重要政策文件中，但相較此前PPP模式的政策推廣力度還較為欠缺，如PPP項(xiàng)目啟動后，國家迅速建立PPP項(xiàng)目庫、PPP項(xiàng)目庫專家，在行業(yè)內(nèi)引發(fā)廣泛關(guān)注與參與。但就目前全過程工程咨詢發(fā)展，相關(guān)政策推動多停留在各類指導(dǎo)意見、技術(shù)規(guī)范等理論指導(dǎo)層面，缺乏強(qiáng)有力的市場應(yīng)用推廣。

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全過程工程咨詢

能否克服建設(shè)監(jiān)理發(fā)展問題

如上文所言，全過程工程咨詢能否克服建設(shè)監(jiān)理發(fā)展問題？能否實(shí)現(xiàn)真正獨(dú)立開展服務(wù)工作？是否會重蹈監(jiān)理覆轍？

相較于全過程工程咨詢，建設(shè)監(jiān)理有著“強(qiáng)制監(jiān)理”規(guī)定加持，在其制度推廣應(yīng)用方面發(fā)揮了重要作用。但令人遺憾的是，監(jiān)理制度終究在“低價中標(biāo)”、“不規(guī)范市場競爭”、“角色定位偏差”、“業(yè)主方攬權(quán)不放”等不利因素中陷入困境。那么全過程工程咨詢能否克服這些，避免重蹈監(jiān)理覆轍？

低價中標(biāo)，不規(guī)范市場競爭

監(jiān)理制度發(fā)展問題之一，即在于早期行業(yè)門檻較低，行業(yè)內(nèi)涌入大量資質(zhì)實(shí)力不強(qiáng)的小監(jiān)理企業(yè)，在監(jiān)理服務(wù)費(fèi)實(shí)行市場調(diào)價的背景下，惡意低價中標(biāo)市場競爭導(dǎo)致“餓死同行、累死自己、坑死業(yè)主”的惡性結(jié)果。全過程工程咨詢市場業(yè)務(wù)能否高質(zhì)量順利展開，能否避免重蹈監(jiān)理覆轍，關(guān)鍵即在于規(guī)范市場競爭與避免低價中標(biāo)。

從目前全國全過程工程咨詢市場發(fā)展現(xiàn)狀來看，首先在市場組成方面，具有綜合性工程咨詢能力的全過程咨詢企業(yè)較少，多數(shù)企業(yè)以聯(lián)合經(jīng)營模式開展全過程工程咨詢市場業(yè)務(wù)；其次，全過程工程咨詢市場業(yè)務(wù)一般采取公開招標(biāo)形式，但咨詢服務(wù)費(fèi)用的計(jì)取規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一；加之，全過程工程咨詢制度發(fā)展初期，市場監(jiān)管制度尚待進(jìn)一步完善，低價中標(biāo)不規(guī)范市場競爭風(fēng)險(xiǎn)較高。市場監(jiān)管部門應(yīng)加快建立健全相應(yīng)市場監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管力度，防范和避免惡意低價中標(biāo)現(xiàn)象。

角色定位與管理授權(quán)問題

在建設(shè)監(jiān)理制度中，業(yè)主方往往理所應(yīng)當(dāng)?shù)恼J(rèn)為工程監(jiān)理作為其下屬管理人員，在具體監(jiān)理工作中應(yīng)當(dāng)遵循其管理意愿和要求，按照雇員與雇主的“一體”利益原則，對項(xiàng)目建設(shè)的具體實(shí)施、各方主體，開展監(jiān)理工作。這種錯誤的角色定位，往往令業(yè)主與監(jiān)理處于對抗?fàn)顟B(tài)，最終導(dǎo)致業(yè)主不愿放權(quán)給監(jiān)理，甚至出現(xiàn)聯(lián)合施工單位架空監(jiān)理的現(xiàn)象。

全過程工程咨詢方同樣面臨建設(shè)監(jiān)理的角色定位與管理授權(quán)問題，業(yè)主方出于自身利益與對項(xiàng)目把控角度考慮，希望全過程工程咨詢方以其利益角度出發(fā)，開展相應(yīng)咨詢管理工作。但在具體實(shí)施過程中，全過程工程咨詢方一旦無法保持客觀角色定位，其咨詢服務(wù)也就無法保持公正、科學(xué)，因此全過程工程咨詢方將不可避免的面臨“對業(yè)主利益負(fù)責(zé)”還是“對質(zhì)量安全負(fù)責(zé)”的選擇。

如果全過程工程咨詢方選擇對業(yè)主利益負(fù)責(zé)，那么建設(shè)工程質(zhì)量安全將繼監(jiān)理制度后再度失守；如果全過程工程咨詢方選擇對質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，那么業(yè)主方為避免失去對項(xiàng)目的絕對把控，必然會限制其管理授權(quán)，甚至如對待監(jiān)理角色一樣，聯(lián)合其他建設(shè)活動主體架空全過程工程咨詢方。

整體上來看，業(yè)主方的利益追求有時可能與項(xiàng)目質(zhì)量安全管理目標(biāo)相悖，全過程工程咨詢方同建設(shè)監(jiān)理一樣受業(yè)主委托，在不規(guī)范市場環(huán)境下，同樣面臨自身角色定位的選擇。但在與業(yè)主方的關(guān)系地位上，業(yè)主方有著鉗制甚至架空全過程工程咨詢方的方法手段，全過程工程咨詢方卻缺乏保障、實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利的法律或政策工具。因此，在未解決上述發(fā)展問題的前提下，全過程工程咨詢方將面臨當(dāng)下建設(shè)監(jiān)理角色同樣的發(fā)展困境。