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項目資本金，是指在房地產(chǎn)開發(fā)項目總投資中，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按項目總投資的一定比例專戶儲存、專項用于該房地產(chǎn)開發(fā)項目的自有貨幣資金。項目資本金對該房地產(chǎn)開發(fā)項目而言是非債務(wù)性資金。項目資本金只能用于本項目建設(shè)，不得挪作他用、擅自抽回。

“項目資本金”管理制度始于上世紀(jì)90年代中后期，彼時國內(nèi)固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的投資膨脹現(xiàn)象，個別年份的固定資產(chǎn)投資增速甚至超過50%。高增速的固定資產(chǎn)投資盡管有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，但由于盲目投資、不重視風(fēng)險管理，使得大量固定資產(chǎn)投資項目超概算，不少項目工程出現(xiàn)爛尾現(xiàn)象，銀行也出現(xiàn)大量逾期呆滯貸款，宏觀經(jīng)濟(jì)層面更是出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹。

為有效杜絕無本投資，控制投資規(guī)模，抑制通貨膨脹，同時建立健全包括房地產(chǎn)開發(fā)在內(nèi)的固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域風(fēng)險約束機(jī)制，防范銀行投資信貸風(fēng)險，1996年8月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號），文件提出對各種經(jīng)營性投資項目，包括國有單位的基本建設(shè)、技術(shù)改造、房地產(chǎn)開發(fā)項目和集體投資項目試行資本金制度。在資本金比例方面，文件規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金與項目總投資的比例低于20%。

項目資本金制度的及時出臺，有效抑制了“投資膨脹”和“無本投資”等風(fēng)險問題，不僅對當(dāng)時市場經(jīng)濟(jì)管理有著重要意義，其建立的投資風(fēng)險約束機(jī)制在此后的市場管理活動中也持續(xù)發(fā)揮著重要規(guī)范作用。但隨著近年來國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)市場經(jīng)濟(jì)形勢與監(jiān)管政策發(fā)生改變，房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金制度也逐漸暴露出一些缺陷問題，有待進(jìn)一步完善。

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新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢下

房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金的缺陷問題

項目資本金管理制度長期發(fā)揮著規(guī)范房地產(chǎn)投資管理，防范房地產(chǎn)市場金融風(fēng)險，保證項目順利建設(shè)完成等重要管理作用。但如上文所述，這項制度建立之初即有著明確的歷史背景：一是抑制投資膨脹，從而抑制彼時的通貨膨脹；二是建立投資風(fēng)險管理約束機(jī)制。在經(jīng)歷了20多年的發(fā)展歷程后，目前國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)市場形勢已發(fā)生較大變化，不再是抑制經(jīng)濟(jì)過熱，而是面對經(jīng)濟(jì)下行壓力。

在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢下，項目資本金管理制度已日益無法滿足房地產(chǎn)開發(fā)市場的快速發(fā)展形勢，沉重的現(xiàn)金保證金壓力不利于有效激活房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)市場活力。在國家持續(xù)深化“放管服”改革和推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境政策背景下，房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金管理制度亟待進(jìn)一步創(chuàng)新和優(yōu)化。

高額項目資本金，沉重現(xiàn)金流壓力

近年來，經(jīng)過國務(wù)院幾次政策調(diào)整，房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金占項目建設(shè)總投資最低比例為：保障性住房和普通商品住房項目20%，其他項目為25%。

眾所周知，現(xiàn)金流一直是房地產(chǎn)企業(yè)賴以生存和發(fā)展的生命線，占項目建設(shè)總投資額比例20%或25%的項目資本金，無疑將對房地產(chǎn)企業(yè)形成沉重的現(xiàn)金流壓力，不僅難以有效激活企業(yè)市場活力，促進(jìn)房地產(chǎn)投資市場高效運(yùn)轉(zhuǎn)，還對企業(yè)資金鏈管理形成風(fēng)險，影響企業(yè)的生存發(fā)展。

項目建設(shè)、融資管理多受掣肘

自1996年國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)市場正式施行項目資本金管理制度，“項目資本金”不僅成為項目建設(shè)的必要前提條件，還成為項目融資的重要影響因素。

具體而言，《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）要求“投資項目必須首先落實資本金才能進(jìn)行建設(shè)”，此后國內(nèi)各區(qū)域政府相繼將“項目資本金”作為建設(shè)項目行政審批和施工許可的必要前提條件。

同時，2009年中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會連續(xù)發(fā)布《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》、《中國銀監(jiān)會關(guān)于信托公司開展項目融資業(yè)務(wù)涉及項目資本金有關(guān)問題的通知》，不僅將“符合國家有關(guān)投資項目資本金制度的規(guī)定”列為固定資產(chǎn)貸款申請條件，還進(jìn)一步規(guī)范要求信托公司嚴(yán)格執(zhí)行國家固定資產(chǎn)投資項目資本金管理制度，加強(qiáng)審慎經(jīng)營意識。

綜上，房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金管理制度對房地產(chǎn)企業(yè)形成沉重的現(xiàn)金流壓力，影響投資項目行政審批與融資管理，不利于優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)市場營商環(huán)境，不利于進(jìn)一步推動房地產(chǎn)開發(fā)市場投資規(guī)模擴(kuò)大和高效運(yùn)行。

值得注意的是，隨著近年來國家不斷深化“放管服”改革，持續(xù)推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境，各地積極探索管理創(chuàng)新，部分地區(qū)試點(diǎn)以“保函”形式創(chuàng)新項目資本金繳納方式，為全國房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金管理提供全新思路。

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保函替代項目資本金

減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營商環(huán)境

事實上，無論從近年來國家對于項目資本金管理的政策動向來看，還是創(chuàng)新保函形式對于釋放企業(yè)現(xiàn)金流的顯著作用，探索“以保函形式替代項目資本金”都有著充足依據(jù)。

項目資本金管理政策動向

自1996年國內(nèi)正式施行固定資產(chǎn)投資項目資本金管理制度后，國務(wù)院相繼發(fā)布多份重要政策文件調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金占項目總投資的最低繳納比例。從最低資本金繳納比例的調(diào)整趨勢來看，房地產(chǎn)開發(fā)市場最低項目資本金比例呈下降趨勢，即國家在抑制住最初的固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域通貨膨脹問題后，政策態(tài)勢上是鼓勵擴(kuò)大房地產(chǎn)市場投資規(guī)模的。

尤其2019年6月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號），首次允許將部分地方政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金?？梢姡Y本金已成為制約固定資產(chǎn)投資的重要因素。房地產(chǎn)開發(fā)投資市場專項資金缺口日益擴(kuò)大，創(chuàng)新項目資本金繳納方式勢在必行。

此外，自2019年以來國家發(fā)布多項重要政策創(chuàng)新保證金管理，大力推進(jìn)銀行保函、保險保函（保證保險）替代繳納現(xiàn)金保證金。各地區(qū)在試點(diǎn)實踐過程中證明，以保函形式替代現(xiàn)金保證金能夠有效盤活企業(yè)流動資金，強(qiáng)化企業(yè)融資能力，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營商環(huán)境。

減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營商環(huán)境

如上文所述，現(xiàn)金流一直是房地產(chǎn)企業(yè)賴以生存和發(fā)展的生命線，而房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金最低繳納比例為項目總投資的20%，這無疑將對房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)展形成沉重資金壓力，甚至引發(fā)企業(yè)資金鏈風(fēng)險，危及企業(yè)生存發(fā)展。

以保函形式替代項目資本金，一方面能夠有效減輕企業(yè)項目資本金壓力，大幅度盤活企業(yè)現(xiàn)金流；另一方面能夠強(qiáng)化企業(yè)融資能力，提高企業(yè)資金鏈抗風(fēng)險能力。同時，創(chuàng)新項目資本金保函形式管理，也有利于規(guī)范傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金管理服務(wù)，減少相關(guān)辦理流程手續(xù)，縮短項目資本金辦理時間，降低項目資本金綜合辦理成本，從而實現(xiàn)優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)市場營商環(huán)境目的。

強(qiáng)化項目資本金規(guī)范管理

傳統(tǒng)項目資本金管理在實踐中存在一些誤區(qū)，如近年來各地政府推行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，這導(dǎo)致政府融資平臺貸款大量增加。雖然政府通過發(fā)行政府債券、預(yù)算內(nèi)安排等方式增加資本金出資，但由于融資平臺公司企業(yè)關(guān)聯(lián)方較多，資金裙帶關(guān)系復(fù)雜，財務(wù)管理缺乏規(guī)范性和透明性，經(jīng)常出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金等違規(guī)行為，增加項目資本金管理風(fēng)險。

以保函形式替代項目資本金，既能填補(bǔ)目前房地產(chǎn)開發(fā)市場日益擴(kuò)大的項目資本金缺口，又能通過銀行或保險公司專項主體、專項資金管理，強(qiáng)化和規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金管理，防范和避免項目資本金管理風(fēng)險。

在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢下，房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域項目資本金管理制度日益無法滿足房地產(chǎn)開發(fā)市場的快速發(fā)展形勢。沉重的現(xiàn)金保證金壓力不僅無法有效激活房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)市場活力，也不利于落實國家深化“放管服”改革和推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境政策。創(chuàng)新房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金繳納方式，以保函形式替代項目資本金，為全國房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金管理提供全新思路，體現(xiàn)了政府部門行使監(jiān)管職能和促進(jìn)市場良好運(yùn)轉(zhuǎn)的高度統(tǒng)一。