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自2020年3月1日住建部、發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》正式實(shí)施以來(lái)，全國(guó)多地出臺(tái)相關(guān)細(xì)則推動(dòng)工程總承包模式的市場(chǎng)發(fā)展，進(jìn)一步規(guī)范指導(dǎo)工程總承包模式的實(shí)踐應(yīng)用。

1 2020年7月13日，山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、山東省發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《貫徹項(xiàng)目工程總承包管理辦法》十條措施，提出工程總承包的實(shí)施范圍，明確承包單位及項(xiàng)目經(jīng)理承擔(dān)質(zhì)量終身責(zé)任，承包單位或分包單位不得墊資建設(shè)。

2 2020年8月15日，安徽省住建廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包發(fā)展有關(guān)工作的通知（征求意見(jiàn)稿）》，明確工程總承包適用范圍、實(shí)施方式、業(yè)績(jī)認(rèn)定、項(xiàng)目評(píng)標(biāo)、合同價(jià)格管理等問(wèn)題。

3 2021年1月28日，湖北省住建廳、湖北省發(fā)改委、湖北省公共資源交易監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)《湖北省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理實(shí)施辦法》，明確了工程總承包方式的適用范圍、項(xiàng)目發(fā)包條件、項(xiàng)目承包人資格、項(xiàng)目經(jīng)理資格條件、業(yè)績(jī)互認(rèn)等問(wèn)題。

4 2021年2月3日，浙江省建設(shè)廳、省發(fā)展改革委兩部門(mén)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，提出穩(wěn)步推進(jìn)工程總承包，大力培育工程總承包單位，規(guī)范工程總承包項(xiàng)目發(fā)包和承包，優(yōu)化工程總承包項(xiàng)目實(shí)施，規(guī)范聯(lián)合體承包管理。

可以看到，近年來(lái)工程總承包模式在國(guó)內(nèi)建設(shè)管理領(lǐng)域的應(yīng)用推廣處于高速發(fā)展時(shí)期，但需要客觀認(rèn)識(shí)到的是，從國(guó)際工程建設(shè)管理視角來(lái)看，國(guó)內(nèi)工程總承包模式的發(fā)展無(wú)論在發(fā)展時(shí)間還是發(fā)展程度上都尚不成熟，在試點(diǎn)應(yīng)用過(guò)程中仍然面臨多方面的發(fā)展問(wèn)題，亟待進(jìn)一步的規(guī)范管理。

1 工程總承包實(shí)踐困境

2016年是國(guó)內(nèi)工程總承包模式快速應(yīng)用發(fā)展的一年，國(guó)家相繼發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)“十三五”規(guī)劃綱要》等多份重要文件，大力推行工程總承包模式；各地方也紛紛出臺(tái)試點(diǎn)文件，在投資項(xiàng)目中積極采用工程總承包管理模式。

目前，從各地工程總承包模式的試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，國(guó)內(nèi)工程總承包模式在發(fā)包方市場(chǎng)接受、承包商資質(zhì)能力、項(xiàng)目投資控制風(fēng)險(xiǎn)、承包商責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等方面仍存在一些問(wèn)題。

發(fā)包方市場(chǎng)接受

從市場(chǎng)層面來(lái)看，大多數(shù)業(yè)主方受傳統(tǒng)發(fā)包管理模式影響較深，習(xí)慣于掌控項(xiàng)目管理的各項(xiàng)權(quán)力，在項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程中占據(jù)主要的控制、支配地位，難以接受工程總承包管理模式下驟然的“權(quán)力失控”，如無(wú)法隨意左右設(shè)計(jì)變更、介入材料采購(gòu)等問(wèn)題。

同時(shí)，業(yè)主對(duì)于承包方的誠(chéng)信、履約能力信任度有限，如擔(dān)憂承包商將工程層層轉(zhuǎn)包，工程費(fèi)用剝削后影響工程質(zhì)量安全；再如承包商是否確實(shí)具備工程總承包需要的綜合統(tǒng)籌管理能力，是否具備足夠的財(cái)務(wù)賠償能力等。因此，工程總承包模式在市場(chǎng)推廣應(yīng)用過(guò)程中面臨一定的業(yè)主市場(chǎng)接受阻力。

承包方資質(zhì)能力

工程總承包模式，是實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)（勘察）、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等各環(huán)節(jié)階段深度融合的工程項(xiàng)目實(shí)施組織結(jié)構(gòu)方式。這客觀上要求工程總承包的承包商主體能夠同時(shí)勝任設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)等環(huán)節(jié)的管理任務(wù)，具備綜合的項(xiàng)目管理能力。

目前，國(guó)內(nèi)不乏擁有設(shè)計(jì)和施工雙重資質(zhì)的建筑企業(yè)，但實(shí)踐中多數(shù)雙資質(zhì)企業(yè)仍對(duì)設(shè)計(jì)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了再發(fā)包。以設(shè)計(jì)單位為主導(dǎo)工程總承包企業(yè)，由于缺乏施工管理、招標(biāo)采購(gòu)、造價(jià)合約管理等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大多也選擇對(duì)施工進(jìn)行再發(fā)包。

項(xiàng)目投資控制風(fēng)險(xiǎn)

工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包階段通常為初步設(shè)計(jì)階段，這一階段由于設(shè)計(jì)深度不夠，前期不確定因素較多，容易出現(xiàn)漏項(xiàng)、深度不夠而導(dǎo)致后續(xù)變更較多問(wèn)題，項(xiàng)目投資控制風(fēng)險(xiǎn)較大。同時(shí)，國(guó)內(nèi)工程建設(shè)領(lǐng)域長(zhǎng)期受低價(jià)中標(biāo)影響，承包商的主要盈利途徑之一即是前期低價(jià)中標(biāo)，后期通過(guò)工程變更索賠獲益，這種盈利模式也影響著工程總承包項(xiàng)目的實(shí)施效果，增加著工程總承包項(xiàng)目的投資控制風(fēng)險(xiǎn)。

承包商項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

由于工程總承包模式發(fā)展時(shí)間較晚，實(shí)踐應(yīng)用尚不成熟，業(yè)主方為規(guī)避項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)，往往設(shè)置較為嚴(yán)苛的合同條款轉(zhuǎn)移自身風(fēng)險(xiǎn)。如采用單一的“固定總價(jià)合同”將風(fēng)險(xiǎn)全部或者絕大部分轉(zhuǎn)移至工程總承包單位；再如設(shè)置高額的合同賠償額度。同時(shí)，業(yè)主方明示或暗示承包商墊資、帶資，或拖延工程款發(fā)放，也會(huì)為工程總承包單位帶來(lái)較高的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

2 進(jìn)一步政策引導(dǎo)，突破實(shí)踐困境

針對(duì)國(guó)內(nèi)工程總承包模式試點(diǎn)實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的各類問(wèn)題，中央相繼出臺(tái)實(shí)施《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范工程總承包管理。

分包管理

如上文所述，實(shí)踐中國(guó)內(nèi)工程總承包單位在普遍缺乏施工管理、設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)采購(gòu)、造價(jià)合約管理等綜合項(xiàng)目管理能力，因此，大多數(shù)工程總承包單位往往對(duì)設(shè)計(jì)部分或施工部分進(jìn)行再發(fā)包。

從工程總承包的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，工程總承包單位應(yīng)該同時(shí)具有施工管理、設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)采購(gòu)等綜合項(xiàng)目管理能力，但基于目前國(guó)內(nèi)工程總承包發(fā)展現(xiàn)狀，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》中提出：工程總承包單位僅具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的全部施工業(yè)務(wù)分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的單位，不得將主體部分的設(shè)計(jì)分包給其他單位；工程總承包單位僅具有相應(yīng)施工資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的全部設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位，不得將工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位。

即允許工程總承包單位對(duì)自身不具備的資質(zhì)管理任務(wù)進(jìn)行再發(fā)包。正式稿《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》雖然并未如征求意見(jiàn)稿中明確指出工程總承包單位可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行再發(fā)包，但也沒(méi)有提出限制性規(guī)定。依據(jù)“法不禁止即可為”原則，文件并不禁止總承包單位將設(shè)計(jì)或施工部分進(jìn)行整體或部分再發(fā)包。

承包商資質(zhì)管理

值得注意的是，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)工程總承包單位的資質(zhì)要求為“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)（僅具有建筑工程設(shè)計(jì)事務(wù)所資質(zhì)除外）或者施工總承包資質(zhì)”，即單資質(zhì)要求。而《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》正式稿則提出“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體”即雙資質(zhì)要求。

從這一不同對(duì)比來(lái)看，文件允許工程總承包單位對(duì)不具備相應(yīng)資質(zhì)能力部分的管理任務(wù)進(jìn)行分包，但卻用“雙資質(zhì)”的資質(zhì)等級(jí)，對(duì)未來(lái)工程總承包單位綜合業(yè)務(wù)管理能力提出要求。換言之，對(duì)設(shè)計(jì)或施工任務(wù)進(jìn)行分包，或采用聯(lián)合體模式，僅為適應(yīng)目前市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀的過(guò)渡措施，工程總承包單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)必然是具備設(shè)計(jì)、施工等綜合業(yè)務(wù)管理能力的建筑企業(yè)。

投資控制風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)試點(diǎn)實(shí)踐中，工程總承包管理模式存在的前期設(shè)計(jì)深度不夠、不確定因素較多，導(dǎo)致后續(xù)變更較多引發(fā)的投資控制風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，2021年1月1日正式實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）新增《發(fā)包人要求》、《項(xiàng)目清單》等內(nèi)容，進(jìn)一步提高工程總承包合同內(nèi)容的精準(zhǔn)度，減少工程履約期間爭(zhēng)議，有效控制投資風(fēng)險(xiǎn)。

發(fā)包人要求

指構(gòu)成合同文件組成部分的名為《發(fā)包人要求》的文件，其中列明工程的目的、范圍、設(shè)計(jì)與其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及合同雙方當(dāng)事人約定對(duì)其所作的修改或補(bǔ)充。

項(xiàng)目清單

是指發(fā)包人提供的載明工程總承包項(xiàng)目勘察費(fèi)（如果有）、設(shè)計(jì)費(fèi)、建筑安裝工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、暫估價(jià)、暫列金額和雙方約定的其他費(fèi)用的名稱和相應(yīng)數(shù)量等內(nèi)容的項(xiàng)目明細(xì)。

承包商項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第二十六條提出：政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位，不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設(shè)。同時(shí)，《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）新增“責(zé)任限制”與“支付合同價(jià)款”內(nèi)容。

1 責(zé)任限制

承包人對(duì)發(fā)包人的賠償責(zé)任不應(yīng)超過(guò)專用合同條件約定的賠償最高限額。若專用合同條件未約定，則承包人對(duì)發(fā)包人的賠償責(zé)任不應(yīng)超過(guò)簽約合同價(jià)。但對(duì)于因欺詐、犯罪、故意、重大過(guò)失、人身傷害等不正當(dāng)行為造成的損失，賠償?shù)呢?zé)任限度不受上述最高限額的限制。

2 支付合同價(jià)款

發(fā)包人應(yīng)當(dāng)制定資金安排計(jì)劃，除專用合同條件另有約定外，如發(fā)包人擬對(duì)資金安排做任何重要變更，應(yīng)將變更的詳細(xì)情況通知承包人。如發(fā)生承包人收到價(jià)格大于簽約合同價(jià)10%的變更指示或累計(jì)變更的總價(jià)超過(guò)簽約合同價(jià)30%；或承包人未能依據(jù)“合同價(jià)格與支付”收到付款，或承包人得知發(fā)包人的資金安排發(fā)生重要變更但并未收到發(fā)包人上述重要變更通知的情況，則承包人可隨時(shí)要求發(fā)包人在28天內(nèi)補(bǔ)充提供能夠按照合同約定支付合同價(jià)款的相應(yīng)資金來(lái)源證明。

工程總承包模式在國(guó)內(nèi)尚處于初步發(fā)展階段，在各地試點(diǎn)實(shí)踐中存在如承包商企業(yè)資質(zhì)能力不夠全面、項(xiàng)目投資控制風(fēng)險(xiǎn)、承包商項(xiàng)目管理與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等發(fā)展問(wèn)題。針對(duì)這些實(shí)踐困境，國(guó)家研究制定了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）等重要文件，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范工程總承包管理，推動(dòng)工程總承包模式更有效的市場(chǎng)實(shí)踐應(yīng)用。