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在正式施工前，以施工圖紙為依據對項目工程進行各類造價預計，是工程造價管理工作的主要內容之一。這些預算價種類較多，包括標底、招標控制價、最高投標限價等等，實務中經常會令人混淆，為招標管理帶來困擾。同時，各類預算價的計價依據主要依賴定額文件，后者是計劃經濟時期的特殊管理產物，存在一定的局限性與滯后性。

因此，這里首先區(qū)別標底、招標控制價、最高投標限價的概念內涵，進而分析定額制度下各類預算價受到的局限影響。

1 標底

標底，是由招標人或招標人委托的專業(yè)造價管理機構，為招標項目編制的合理基本價格；是我國早期招投標管理與工程造價管理的重點內容；標底價，代表著業(yè)主對于招標項目的預期價格，對于報價評價有著重要影響。早期招投標管理活動中，“標底”往往作為投標報價與評標管理的核心關鍵因素出現：與標底越接近的投標報價得分越高，與標底偏離越遠的投標報價得分越低；偏離超過標底一定幅度的報價作廢標處理，失去競爭的資格。

基于“標底”對于投標報價與評標管理的重要影響，標底有著較高的保密性要求。但實務中，標底制度卻引發(fā)大量的“尋租腐敗”與“暗箱操作”問題：投標者送標前千方百計探聽標底，對業(yè)主、標底編制機構、編制人員，甚至政府招投標管理部門進行賄賂收買；招標者故意泄露標底、聯合招標代理機構壓低或抬高標價，市場競爭靠“關系”而非實力，嚴重擾亂了招投標市場秩序。

事實上，標底是少數實行計劃經濟體制國家特有的造價管理概念。國際工程管理慣例中，雖然業(yè)主也會委托招標代理人或專業(yè)的造價管理公司進行造價預估，但估算結果僅作為建設投資額度和投標報價高低的參考，并不會作為最終投標報價與評標的標準。

為了淡化標底對報價評價的影響，我國出臺《招標投標法實施條例》規(guī)定：標底只能作為評標的參考，不得以投標報價是否接近標底作為中標條件，也不得以投標報價超過標底上下浮動范圍作為否決投標的條件。實踐中“無標底招標”也快速取代“有標底招標”的主要招投標管理制度方式。

2 招標控制價與最高投標限價

目前，國內建設工程招投標管理主要采用“無標底招標”，即業(yè)主對招標項目不編制標底或者即使編制標底也不以其作為評標標準，只是作為一種價格參考，經由評標委員會對投標文件評審而后確定中標人。

在以標底為基礎的建設工程投標報價系統(tǒng)中，“標底”是報價與評標的重要因素，控制著招標價格的合理性。進入無標底招標階段，招標人同樣需要一個價格指標，將招標活動的價格控制在一個合理的范圍，從而高效使用建設資金，這個價格指標即是“招標控制價”或“最高投標限價”。

招標控制價&最高投標限價

依據《建設工程工程量清單計價規(guī)范（GB50500-2013）》，招標控制價是招標人根據國家或省級、行業(yè)建設主管部門頒發(fā)的有關計價依據和辦法，以及擬定的招標文件和招標工程量清單，結合工程具體情況編制的招標工程的最高投標限價。

由此可見，招標控制價與最高投標限價實質上是相同的，僅僅在指向上因招標人與投標人而有所不同。之于招標人，這個價格因素即為招標控制價；之于投標人，這個價格因素則為最高投標限價。

招標控制價VS標底

招標控制價與標底，作為無標底招標與有標底招標制度下的兩種預算價，在以下幾個方面有著較大不同。

1 保密與公開。有標底招標制度下，由于標底對于評標結果有著直接影響，標底在開標前是非公開的，因此導致大量尋租腐敗現象發(fā)生，招標人也存在有意抬高或壓低工程造價的現象；無標底招標制度下，招標控制價（最高投標限價）無需保密，招標人在招標文件中應如實公布招標控制價，且需上報工程所在地建設主管部門備案，更加有利于招投標活動的公開與公平。

2 對評標的影響。以標底為核心的評標體系中，標底價格直接影響著招標活動的最終評標結果。無標底招標中，招標控制價既不參與評分，也不在評標中占有權重，僅僅作為一項價格指標，發(fā)揮控制合理投資的作用。

3 價格控制。無標底招標中，招標控制價決定了投標人的報價上限，一旦報價超過招標控制價即為廢標。有標底招標中，標底是招標人對于建設項目投資的心里預期價格，投標人的報價距離標底越近則越容易中標。因此，當所有投標人的報價都高于標底價，與標底價最接近的報價投標人仍然可以中標，不會出現廢標現象。

3 標底、招標控制價

定額編制下的局限性

從有標底招標到無標底招標，從標底價到招標控制價，我國建設工程招投標管理與工程造價管理經歷著較大的發(fā)展變革。但從根源上來看，這種變革并未動搖國內長期實行的定額計價管理制度根本：無論標底價還是招標控制價，其編制依據都沿用計劃經濟時期的定額管理制度?！邦A算價”脫離“市場價”，不利于項目投資的合理控制，也不利于施工單位的投標報價競爭。

定額制度的局限性

定額是國家在計劃經濟時期，為加強建設管理、合理安排勞動力資源制定的一項管理控制制度；是根據一定時期、范圍的社會生產力發(fā)展水平制定的生產過程中人力、物力、材料消耗的一種法定標準。具體到建設工程領域，即為完成一定計量單位的結構構件或分項工程所需要的人工、材料、機具設備、資金等消耗的數量標準。

從經濟體制發(fā)展來看，定額制度作為計劃經濟時期的特殊管理控制制度，在當下快速發(fā)展的市場經濟環(huán)境背景下存在很大的局限性與滯后性。定額本身反映的是過去一段時間與范圍內的平均生產力水平，用以指導當下或未來一段時間的工程消耗計量計價，無論標底價還是招標控制價都顯然是脫離市場實際的。

尤其，定額本身的編制多通過各地造價站、定額站等機構，其主要原理即是對過去工程案例的相關信息數據進行收集、匯總、研究、分析，進而編制定額文件。這種定額編制方式耗時較長，更新頻率較慢，兩版定額文件的時間間隔往往長達十幾年。以這樣的定額標準去編制標底或招標控制價，顯然是滯后于市場和行業(yè)發(fā)展現狀的。

定額制度下的招標控制價

招標控制價或最高投標限價，其主要作用即是將招標活動的價格控制在一個合理的、可接受的范圍內。其自身編制方法、依據將直接影響著招標活動價格控制工作的科學合理。以定額為編制依據的招標控制價，其自身帶有定額制度的滯后性與局限性：無法以建筑市場各項要素的實際平均水平，合理控制項目工程的建設資金投入與投標報價競爭。

1 招標控制價遠高于市場平均價，即意味著招標方的建設投資資金未得到合理利用，承包商將獲取更多的市場利潤，因此易誘發(fā)圍標、串標現象；

2 招標控制價遠低于市場平均價，即代表著招標方建設投資資金的設置不合理，承包商將無法獲得市場利潤甚至產生虧損，出現無人投標的流標現象。

此外從市場發(fā)展角度來看，招標控制價脫離市場實際生產水平，一些優(yōu)質建企難以通過自身技術、人才、管理實力贏得市場競爭優(yōu)勢，反而在低價中標的競爭態(tài)勢下被一些低于成本價報價的劣質建企淘汰，這顯然是有失市場公平與合理的。長此以往，建企為順利中標不斷壓縮成本、低于成本價報價，經營重心從提升自身技術、人才、管理實力，轉為前期低價中標，后期通過工程變更、索賠等方式盈利，顯然不利于建筑業(yè)的高質量快速發(fā)展。

2020年7月24日，住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳印發(fā)《工程造價改革工作方案》，提出“取消最高投標限價按定額計價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預算定額”，此后各地相繼響應中央政策意見，逐步取消定額計價。這一改革舉措引起了行業(yè)內的熱議，不少輿論宣傳直呼“大變天”。

事實上，綜合考量上述定額管理制度、標底與招標控制價的編制局限性，這場看似驟然的造價改革也似乎有跡可循。依據定額編制的現有工程計價體系，未來勢必將被市場詢價、企業(yè)報價的市場化計價體系逐步取代，從而合理控制建設投資，有效激活市場活力，推動建筑業(yè)的高質量快速發(fā)展。