來源：慧保天下

　　注：本文原題《對2023年保險(xiǎn)行業(yè)行政處罰的簡要分析及思考---提高行政處罰的前瞻性、精準(zhǔn)性和實(shí)效性》，略有改動；作者王德明，法學(xué)博士，律師，注冊會計(jì)師（非執(zhí)業(yè)），系中國保險(xiǎn)學(xué)會法律專業(yè)委員會委員，中國人民大學(xué)法律碩士實(shí)務(wù)導(dǎo)師，中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會獨(dú)立董事人才庫備選人，蘭臺律師事務(wù)所高級顧問。

　　編者按

　　近期，各種有關(guān)罰款的離譜傳聞不斷，其中最吸引人眼球的一條莫過于，某地居民騎自行車因“無牌照”被罰……很多評論都認(rèn)為這是該地方政府財(cái)政緊張的必然結(jié)果之一。

　　無論是出于何種原因，不容忽視的是，“嚴(yán)監(jiān)管”之下，近年來，保險(xiǎn)業(yè)的罰單數(shù)量、罰款金額正呈走高之勢，而2023年，更是創(chuàng)下近三年的新高。而從各類罰單的數(shù)量及其占比來看，包括文件資料不真實(shí)、費(fèi)用管理、人員管理在內(nèi)的各類市場行為違規(guī)仍占絕大多數(shù)，接近整體的8成，與此同時(shí)，對行業(yè)健康發(fā)展破壞性最大的公司治理、關(guān)聯(lián)交易、償付能力、非標(biāo)股權(quán)投資等違規(guī)事項(xiàng)，占比卻明顯偏低。

　　針對這種情況，監(jiān)管該如何“長牙帶刺”，該如何切實(shí)提升監(jiān)管的“前瞻性”“精準(zhǔn)性”“有效性”“協(xié)同性”？作者給出了自己的思考。他指出，應(yīng)完善非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)，不再以數(shù)量考察工作，而是將更多監(jiān)管資源投向真正的“問題”，即關(guān)鍵人、關(guān)鍵事。

　　以下就是文章全部內(nèi)容：

　　行政處罰是“長牙帶刺、有棱有角”監(jiān)管理念的重要體現(xiàn)方式。在當(dāng)前嚴(yán)監(jiān)管、防風(fēng)險(xiǎn)的背景下，監(jiān)管處罰力度不斷加大，2023年度罰單數(shù)量再創(chuàng)新高。

　　01

　　2023年監(jiān)管處罰創(chuàng)近三年新高，罰單總量2807張，罰款金額超3.7億元

　　依據(jù)普華永道發(fā)布的《2023年度保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管處罰與政策動態(tài)》，2023年，國家金融監(jiān)督管理總局、銀保監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)共披露2807張罰單，罰單總額為37617萬元（上述罰單沒有包括對某金融科技公司的巨額罰單）。

　　行政處罰涉及機(jī)構(gòu)389家，其中中介機(jī)構(gòu)238家，人壽險(xiǎn)機(jī)構(gòu)65家，財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)60家，其他26家。

　　其中：財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)行業(yè)罰單1215張，罰款總金額19058萬元；人身險(xiǎn)行業(yè)罰單1035張，罰款總金額11922萬元；中介機(jī)構(gòu)罰單440張，罰款總金額3378萬元；其他罰單117張，罰款總金額3259萬元。

　　罰單涉及的行政處罰種類包括：罰款及罰沒2722張，警告2170張，責(zé)令整改213張，禁止從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)32張，停止接受新業(yè)務(wù)10張，撤銷任職資格6張、吊銷業(yè)務(wù)許可證6張。

　　罰單數(shù)量和金額占比分析：

　　處罰涉及問題的罰單數(shù)量占比：保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理29%，文件資料不真實(shí)25%，費(fèi)用管理14%，從業(yè)人員管理9%，許可證管理4%，合作機(jī)構(gòu)4%，保險(xiǎn)承保4%，內(nèi)控管理3%，機(jī)構(gòu)變更2%，資金管理2%；

　　處罰涉及問題的罰單金額占比：文件資料不真實(shí)29%，保險(xiǎn)展業(yè)29%，費(fèi)用管理14%，從業(yè)人員管理6%，保險(xiǎn)承保4%，合作機(jī)構(gòu)4%，資金管理3%，保險(xiǎn)理賠3%，監(jiān)管檢查2%，內(nèi)控管理2%。

　　02

　　2023年保險(xiǎn)行業(yè)行政處罰顯示9大趨勢，個人罰款明顯上升，“報(bào)行不一”開始受罰

　　總體來看，2023年行政處罰主要有以下特點(diǎn)：

　　一是財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)行業(yè)罰單數(shù)量和處罰金額均高于人身險(xiǎn)行業(yè)。從罰單數(shù)量和金額來看，財(cái)險(xiǎn)行業(yè)都超過了人身險(xiǎn)行業(yè)。實(shí)踐中，財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)行業(yè)的險(xiǎn)種種類更為多樣，保險(xiǎn)展業(yè)、理賠中內(nèi)控問題更多，處罰種類主要包括編制或提供虛假的報(bào)告、文件資料，虛列費(fèi)用，虛高中介業(yè)務(wù)套取費(fèi)用、給予保險(xiǎn)合同以外的利益等，這些都是財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)行業(yè)的老大難問題。

　　二是處罰主要集中市場行為領(lǐng)域。總體來看，處罰占比最高的是保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理29%，文件資料不真實(shí)25%，費(fèi)用管理14%，從業(yè)人員管理9%，占比達(dá)到了77%，基本都屬于市場行為領(lǐng)域，其他還包括一些內(nèi)控管理問題，財(cái)險(xiǎn)和人身險(xiǎn)行業(yè)都涉及。還有部分處罰是未嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)批準(zhǔn)或備案的條款費(fèi)率，根源也在于手續(xù)費(fèi)及傭金支付上。2023年度行政處罰中，對公司治理、關(guān)聯(lián)交易、償付能力等方面較少涉及。

　　三是處罰對象以分支機(jī)構(gòu)為主。目前主要的違規(guī)行為在市場行為方面，展業(yè)及費(fèi)用管理、營銷人員管理的主體職責(zé)也在分支機(jī)構(gòu)，因此處罰主體主要是分支機(jī)構(gòu)。對總公司及總公司渠道人員的處罰有明顯上升的趨勢，但總體占比較少。

　　四是對責(zé)任人的處罰措施主要是警告和罰款。從罰單數(shù)量來看，涉及罰款及罰沒2722張，警告2170張，占總量的90%以上；責(zé)令整改213張，其他的撤銷任職資格、暫停保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不超過10張，個別的吊銷業(yè)務(wù)資格主要在中介機(jī)構(gòu)領(lǐng)域。

　　五是以監(jiān)管局處罰為主。在屬地化監(jiān)管之后，絕大部分保險(xiǎn)法人機(jī)構(gòu)歸地方監(jiān)管局監(jiān)管，同時(shí)監(jiān)管局還負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)的保險(xiǎn)公司的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。行政處罰以監(jiān)管局為主，對象涉及法人機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)。從處罰案例及行業(yè)反饋來看，各監(jiān)管局之間處罰尺度不統(tǒng)一，在采取的處罰措施、處罰金額等上面差異明細(xì)。

　　同時(shí)，2023年度監(jiān)管處罰也有幾個趨勢：

　　一是對個人的罰款明顯上升。本年度內(nèi)個人罰款累計(jì)6863萬元，占比超過20%，加上禁止進(jìn)入保險(xiǎn)行業(yè)、撤銷任職資格等對個人的處罰措施，雙發(fā)展進(jìn)一步加強(qiáng)，呈現(xiàn)了加強(qiáng)追究個人責(zé)任的趨勢。

　　二是四季度處罰升高。去年年中金融監(jiān)管總局成立以來，強(qiáng)監(jiān)管態(tài)勢加強(qiáng)，“長牙帶刺”要求下，監(jiān)管處罰力度加大。

　　三是人身險(xiǎn)報(bào)行合一開始處罰。如最大的罰單是去年四季度某人身險(xiǎn)地市級公司，罰款561萬元，問題包括通過業(yè)務(wù)展期方式銷售已經(jīng)停售產(chǎn)品、通過后臺修改業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、意外險(xiǎn)手續(xù)費(fèi)率超過預(yù)定附加險(xiǎn)費(fèi)用率、養(yǎng)老金保險(xiǎn)實(shí)際分紅分配方式和備案不一致、補(bǔ)充團(tuán)體醫(yī)療協(xié)議收益率超合同約定等。11月對某財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)公司處罰518萬元，包括430萬元的公司罰款及88萬元的個人罰款，主要問題為未按照規(guī)定使用經(jīng)批準(zhǔn)或備案的條款費(fèi)率、業(yè)務(wù)及管理費(fèi)列支與實(shí)際使用不一致、理賠操作不符合準(zhǔn)備金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有關(guān)規(guī)定等。

　　四是大額的罰款處罰明顯加重。如2021年人身險(xiǎn)公司年度單筆罰款金額之最為138萬元，處罰原因?yàn)轫?xiàng)目子公司融資借款超過監(jiān)管比例規(guī)定、保險(xiǎn)資金違規(guī)用于繳納項(xiàng)目競拍保證金、關(guān)聯(lián)方長期占用保險(xiǎn)資金。本年度的處罰金額最大的為581萬元，罰款金額大幅度上升。

　　03

　　提升監(jiān)管“四性”，關(guān)鍵是要“抓大放小”，將更多監(jiān)管資源投向公司治理、關(guān)聯(lián)交易等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域

　　國家金融監(jiān)督管理總局李云澤局長指出，金融本身就是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，關(guān)鍵是要有效管控風(fēng)險(xiǎn)，提高金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力關(guān)鍵是提升“四性”，即“前瞻性”“精準(zhǔn)性”“有效性”“協(xié)同性”。

　　結(jié)合上述監(jiān)管精神，就進(jìn)一步有效發(fā)揮監(jiān)管“長牙帶刺、有棱有角”的懲罰和威懾作用，更好發(fā)揮行政處罰的引導(dǎo)、威懾作用，促進(jìn)行業(yè)切實(shí)提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力，提出以下思考：

　　加強(qiáng)現(xiàn)場監(jiān)管檢查的前瞻性

　　“前瞻性”就是做到對風(fēng)險(xiǎn)早識別、早預(yù)警、早暴露、早處置，下好先手棋，打好先手仗。對于行政處罰來說，可以通過構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的非現(xiàn)場監(jiān)管體系，增強(qiáng)現(xiàn)場檢查工作前瞻性。

　　一是完善非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)，打造“千里眼”“順風(fēng)耳”。加快監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，不斷提升監(jiān)管數(shù)字化、智能化水平。完善非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)，定量與定性分析相結(jié)合，全面覆蓋保險(xiǎn)公司經(jīng)營全流程和全環(huán)節(jié)，綜合反映保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)狀況。定量方面，穿透計(jì)量各類資產(chǎn)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，反映償付能力真實(shí)情況；定性方面，結(jié)合公司治理、股東穩(wěn)定性、經(jīng)營戰(zhàn)略、高管人員、企業(yè)文化等方面，綜合判斷公司風(fēng)險(xiǎn)狀況。

　　二是非現(xiàn)場監(jiān)管“精確制導(dǎo)”，提高現(xiàn)場檢查效率。對于發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)性苗頭問題的，及時(shí)開展現(xiàn)場檢查，提升非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管的有效性。根據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)管評估結(jié)果確定現(xiàn)場檢查重點(diǎn)，向現(xiàn)場檢查部門提供非現(xiàn)場監(jiān)管的相關(guān)數(shù)據(jù)資料。對發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭的高風(fēng)險(xiǎn)公司，及時(shí)組織開展現(xiàn)場檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理風(fēng)險(xiǎn)問題。非現(xiàn)場監(jiān)管與行政審批、現(xiàn)場檢查等監(jiān)管手段形成有效銜接，與公司治理、償付能力、資金運(yùn)用和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作互補(bǔ)，提高風(fēng)險(xiǎn)判斷的準(zhǔn)確度。

　　加強(qiáng)行政處罰的精準(zhǔn)性

　　“精準(zhǔn)性”的關(guān)鍵就是把握實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，解決實(shí)際問題，因地制宜，分類施策，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估高低來合理配置監(jiān)管檢查資源。

　　一是對形成風(fēng)險(xiǎn)公司的成因進(jìn)行深入的評估。從近年來風(fēng)險(xiǎn)公司案例來看，主要風(fēng)險(xiǎn)成因在于公司治理、關(guān)聯(lián)交易、償付能力、非標(biāo)股權(quán)投資等領(lǐng)域，手續(xù)費(fèi)違規(guī)等市場行為是當(dāng)前保險(xiǎn)行業(yè)處于價(jià)格競爭階段的產(chǎn)物，但通常不會形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　二是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估情況合理配置檢查資源。不再單純強(qiáng)調(diào)檢查的數(shù)量、處罰的數(shù)量、金額等，通過全面的風(fēng)險(xiǎn)評估，對公司治理、償付能力、資金運(yùn)用等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域配備更多的監(jiān)管資源，對一般的市場行為領(lǐng)域適當(dāng)降低檢查的數(shù)量和頻率，適當(dāng)減少市場行為處罰數(shù)量。

　　加強(qiáng)行政處罰的有效性

　　“有效性”就是堅(jiān)持強(qiáng)監(jiān)管嚴(yán)監(jiān)管，進(jìn)一步提升監(jiān)管執(zhí)法效能，尤其緊盯“關(guān)鍵事”“關(guān)鍵人”“關(guān)鍵行為”，嚴(yán)肅查處影響金融穩(wěn)定、破壞市場秩序、造成重大風(fēng)險(xiǎn)的違法違規(guī)問題。

　　一是加大對公司治理、償付能力等“關(guān)鍵事”的處罰力度。從近年來看，公司治理、股東股權(quán)、關(guān)聯(lián)交易、資金運(yùn)用等方面違規(guī)頻發(fā)，且容易形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，建議加大違規(guī)處罰力度，強(qiáng)化處罰效果。

　　二是加大對造成風(fēng)險(xiǎn)的“關(guān)鍵人”的處罰問責(zé)。監(jiān)管“長牙齒”，改變“輕觸式監(jiān)管”，加大個人責(zé)任，讓處罰真正落實(shí)到責(zé)任人身上。對于造成重大風(fēng)險(xiǎn)的“關(guān)鍵人”、主要責(zé)任人或股東，可以適用取消任職資格、撤銷股東資格核準(zhǔn)等處罰措施，強(qiáng)化監(jiān)管處罰的責(zé)任追究力度。

　　加強(qiáng)行政處罰的協(xié)同性

　　逐步統(tǒng)一監(jiān)管處罰標(biāo)準(zhǔn)。在屬地化監(jiān)管之后，各地方監(jiān)管局不但管分支機(jī)構(gòu)也管法人機(jī)構(gòu)，特別是縣直分局掛牌后，處罰尺度差異的問題可能更為突出。建議逐步制定統(tǒng)一的監(jiān)管處罰指引，從定量與定性的角度，逐步統(tǒng)一各派出機(jī)構(gòu)的處罰尺度，尤其是一些定性的監(jiān)管檢查及處罰標(biāo)準(zhǔn)，能適當(dāng)?shù)赜枰灾敢?/p>

　　加大多種監(jiān)管方式的綜合運(yùn)用，最大限度地促進(jìn)監(jiān)管政策落地實(shí)施。如借鑒證監(jiān)會公開窗口指導(dǎo)、公開質(zhì)詢等做法，對于公司治理、股東股權(quán)等無法獲取足夠違法違規(guī)線索的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過信息公開、公開質(zhì)詢等方式，運(yùn)用輿論和社會監(jiān)督，提高監(jiān)管效能。

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責(zé)任編輯：張文