殘疾人就業(yè)保障金(簡稱“殘保金”)制度自1995年實施以來,在提高全社會保障殘疾人就業(yè)的責(zé)任意識、促進殘疾人就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。但是,近期隨著企業(yè)采取“虛假用工”方式規(guī)避繳納殘保金的現(xiàn)象被媒體曝光,殘疾人就業(yè)面臨的真實困境受到廣泛關(guān)注。
在國家出臺一系列政策幫扶的背景下,“虛假用工”、殘疾證“掛靠”的灰色產(chǎn)業(yè)鏈仍禁而不止。殘障者的權(quán)益究竟該如何有效保障?殘保金制度改革又該走向何方?
殘保金是指為保障殘疾人權(quán)益,由未按規(guī)定安排殘疾人就業(yè)的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位繳納的資金。
中國政府歷來對殘疾人就業(yè)高度重視,近年來,國家相關(guān)部門出臺了多份政策文件保障殘疾人順利就業(yè)。在此過程中,殘保金制度的征收標(biāo)準(zhǔn)和征收方式,以及減免措施等也在逐步完善。
1990年12月,全國人大常委會審議并通過了殘疾人保障法;1995年10月14日,財政部發(fā)布《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》,對殘保金的定義、列支辦法、管理方法以及使用范圍等作了明確規(guī)定。2007年《殘疾人就業(yè)條例》明確,不滿足殘疾人就業(yè)比例的企業(yè)應(yīng)繳納殘保金,年繳納額為不達標(biāo)人數(shù)與當(dāng)?shù)厣鐣骄べY之積。
2019年12月,國家發(fā)改委等6部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善殘疾人就業(yè)保障金制度 更好促進殘疾人就業(yè)的總體方案》。其中明確,殘保金由單一標(biāo)準(zhǔn)征收調(diào)整為分檔征收,用人單位安排殘疾人就業(yè)比例1%(含)以上但低于本省(區(qū)、市)規(guī)定比例的,三年內(nèi)按應(yīng)繳費額50%征收;1%以下的,三年內(nèi)按應(yīng)繳費額90%征收。
2023年3月29日,財政部發(fā)布公告稱,延續(xù)實施《財政部關(guān)于調(diào)整殘疾人就業(yè)保障金征收政策的公告》相關(guān)優(yōu)惠政策。執(zhí)行期限自2023年1月1日起至2027年12月31日。此前在2020年1月,財政部發(fā)布公告,宣布對殘疾人就業(yè)保障金實行分檔減繳等多項優(yōu)惠政策。
南京大學(xué)政府管理學(xué)院勞動人事與社會保障系主任嚴新明對界面新聞表示,當(dāng)下,互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展、殘障人士受教育廣度和深度不斷提升等因素都推動著就業(yè)形式發(fā)生變化,進而也推動了殘保金的征收比例、征收方式等進行調(diào)整。
殘保金制度不斷完善也是為了解決征收中存在的漏洞。
2021年3月,山西省殘疾人就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)中心郝景萍在《山西財稅》雜志發(fā)表《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理存在的問題及對策研究》一文指出,我國殘保金征收使用管理的政策法規(guī)不完善。目前只規(guī)定了用人單位正常的申報繳納期,但對新成立的用人單位和清算解散的用人單位則未規(guī)定申報繳納期;沒有明確規(guī)定用人單位如何通過網(wǎng)絡(luò)提供資料,完成申報;殘保金獎勵政策和補助辦法不具體,操作性不強;減免和緩繳政策不完善,缺少具體操作指南。
此外,郝景萍認為,目前殘聯(lián)、稅務(wù)、人社、醫(yī)保等部門之間尚未建立信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng),數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通,導(dǎo)致殘保金征收底數(shù)不清,進度不明;未建立殘疾人按比例就業(yè)聯(lián)網(wǎng)認證系統(tǒng),未進行安排殘疾人就業(yè)備案登記,就業(yè)機構(gòu)不能隨時了解殘疾人安置及在崗情況;用人單位職工人數(shù)、殘疾人就業(yè)人數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也不完善。
當(dāng)前,企業(yè)經(jīng)營壓力較大,為降本增效,往往將殘保金成為首選減負項目之一。中山大學(xué)嶺南學(xué)院財政稅務(wù)系主任林江對界面新聞表示,殘保金制度是為了鼓勵引導(dǎo)企業(yè)去聘請殘疾人,其本意是好的,但是在經(jīng)濟形勢不利的情況下,當(dāng)企業(yè)繳納殘保金有困難時,就很容易出現(xiàn)“虛假用工”等問題。
“本來這種保障應(yīng)該是可持續(xù)的,不會因為經(jīng)濟形勢和企業(yè)經(jīng)營好壞而發(fā)生改變。但在現(xiàn)實情況中,征費和經(jīng)濟形勢、企業(yè)經(jīng)營狀況掛鉤后,會出現(xiàn)不斷因應(yīng)經(jīng)濟形勢去調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)的情況,反而客觀上不利于保障殘疾人就業(yè)?!绷纸f。
近年來,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,殘保金收入也是巨幅增長。財政部數(shù)據(jù)顯示,早在2013年,全國殘保金總收入已達248.75億元。另據(jù)媒體報道,現(xiàn)在殘保金年征收達數(shù)百億元,單是貴州省2022年征收的殘保金就已達11.67億元。
另一方面,巨額殘保金的使用去向也受到關(guān)注。按照《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》規(guī)定,殘保金主要用于支持殘疾人就業(yè)和保障殘疾人生活,涉及六個支持方向,包括殘疾人職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育和職業(yè)康復(fù)支出;殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供就業(yè)服務(wù)支出等。不過,有地方將大量殘保金用于建設(shè)殘疾人就業(yè)服務(wù)大樓,殘保金并沒有真正用到刀刃上,而且形成巨大的浪費。
郝景萍在上述論文中也指出,我國未制定詳細的資金使用管理辦法,殘保金預(yù)算編制不規(guī)范,缺乏剛性約束力,也未單獨設(shè)立殘保金預(yù)算支出科目,導(dǎo)致很難準(zhǔn)確統(tǒng)計殘保金的使用情況,支出方向,也讓接受社會監(jiān)督的政策很難落實到位。
對此,2019年十三屆全國人大二次會議上,董明珠等4位人大代表曾提出,取消征繳殘疾人就業(yè)保障金,國家的殘疾人事業(yè)發(fā)展全額從稅收中安排;嚴格按照有關(guān)規(guī)定,完善殘疾人經(jīng)費開支的信息披露制度,接受社會監(jiān)督。
此外,也有其他人大代表提出,財政部門應(yīng)提高對安排殘疾人就業(yè)單位的直接獎補比例,降低用人單位用工成本;改變以職工人數(shù)和工資作為殘保金繳費基數(shù)的單一標(biāo)準(zhǔn),通過普惠式調(diào)整適當(dāng)降低殘保金征收標(biāo)準(zhǔn),提高政策的科學(xué)性和公平性。
林江表示,人大代表的提議具有一定合理性,通過征稅,財政作出有關(guān)保障殘疾人合法權(quán)益的預(yù)算安排,能夠一定程度上減輕政府去識別企業(yè)欺騙性行為的負擔(dān)?!爱?dāng)征收標(biāo)準(zhǔn)不同時,政府會給企業(yè)提供很多豁免條件,豁免越來越多,一些不法企業(yè)就會出現(xiàn)欺騙性行為,如濫用殘疾證或者濫用各類標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下,政府部門進行識別是非常困難的。所以還不如改用征稅的方式收取相關(guān)費用,并在財政預(yù)算方面給予安排。”林江解釋。
然而,“征稅的方式也存在弊端?!绷纸赋?,人大代表的提議是一種原則性意見,但是從實操層面仍有困難之處。表面上看是財政承擔(dān)了這筆費用,但實際上,政府仍要向企業(yè)和個體去征稅,該稅種不一定叫殘疾人稅或是殘疾人就業(yè)稅,但其性質(zhì)并沒有發(fā)生改變。
“政府在預(yù)算中增加開支,需要對預(yù)算法相關(guān)規(guī)定進行調(diào)整。而政府通過行政手段不斷去開辟新的名目,當(dāng)開設(shè)名目越來越多時,就會使得財政預(yù)算表現(xiàn)出一定的隨意性?!绷纸f。
殘保金制度后續(xù)應(yīng)如何完善?林江認為,從政府部門角度可以分兩種情形來制定完善措施。
一種情形是,當(dāng)征收部門與使用資金部門是同一個部門時,受部門利益驅(qū)動,可能會出現(xiàn)不斷增加征收費用的傾向。此時,政府把征費標(biāo)準(zhǔn)提高,或是把征收標(biāo)準(zhǔn)由社會平均工資的2倍調(diào)整成3倍,從而會增加企業(yè)負擔(dān)。另一種情形是,當(dāng)征收部門與使用資金部門不是同一個部門時,地方政府出于經(jīng)濟增長的需要,不一定會按照中央政府的政策意圖去多征收殘保金,以避免影響地方經(jīng)濟,影響企業(yè)積極性,從而又出現(xiàn)征收率不高、殘保金收不上來的情況。此外,地方政府還可能會向中央政府爭取有關(guān)征收標(biāo)準(zhǔn)的更大自主權(quán),比如自行設(shè)定征收費率等。
他表示,一味地使用行政手段,將很難達到完善制度的目的,出臺一項政策要讓殘疾人、企業(yè)、地方政府都滿意是相當(dāng)困難的,因為三方的利益、著眼點不同?!八詮母旧现v,對于殘保金進行立法是最為合理的解決辦法?!绷纸瓘娬{(diào)。
林江表示,針對立法的具體事項,國家層面可以設(shè)置如殘疾人就業(yè)保障法,其中明確,對殘疾人就業(yè)進行征稅。“按照稅收法定主義的原則,通過單獨立法,在殘保金的資金使用和財政安排方面真正做到有法可依。通過制定法律給予保障,做到專款專用,也能避免出現(xiàn)預(yù)算資金不足的問題?!辈贿^,正式立法之前,政府可以參考教育附加費、城市維護建設(shè)稅的征收方法,在征收增值稅時,附帶把殘保金作為附加稅(費)進行征收。
林江稱,公眾對殘保金的使用情況有知情權(quán),財政部門應(yīng)做好公開透明工作,殘疾人的工作感受、取得的工作成效、受益程度等內(nèi)容都需要積極地反饋給公眾,比如以績效評價的形式提供相關(guān)報告。
嚴新明補充到,殘保金征收方式確實存在改革空間,社會應(yīng)從殘疾人的全生命周期進行全方位思考,對于殘疾人的幫扶應(yīng)該分為保障和支持兩個方面。首先,對低幼年齡時期的殘疾人,要做好治療康復(fù)和義務(wù)教育的保障工作,幫助他們恢復(fù)健康狀況。然后在義務(wù)教育、職業(yè)或高等教育階段,幫助殘疾人實現(xiàn)知識和技能提升,進一步為就業(yè)打下牢固的基礎(chǔ)。同時,政府部門要做好政策和資金幫扶,發(fā)揮引導(dǎo)作用。比如一些省份在公務(wù)員招考中應(yīng)明確提出招收有關(guān)殘疾人的情況。
“總體來說,殘保金制度的改革空間比較大,外界應(yīng)在關(guān)心關(guān)愛殘疾人的基礎(chǔ)上,把殘保金問題放到殘疾人全年齡段去進行多方面考慮,加強研究,以更加合理的方式來推動殘保金制度有效執(zhí)行?!眹佬旅髡f。
責(zé)任編輯:曹睿潼
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